Người phụ trách đầu tư đề nghị bổ sung Luật Đầu tư công. Người tiếp xúc nhiều với nông dân nói đến Luật Nông dân. Người khác cho rằng, cần sửa, bổ sung Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu. Rồi Luật về khám chữa bệnh, Luật về hiệp hội, Luật về công đoàn “cũng rất cần”. Ai cũng nói là “rất cần”, nhưng ít có lý lẽ lập luận cho sự “rất cần đó”.
Điều này cũng dễ hiểu, vì để lập luận thì cần một nguồn lực rất lớn, cá nhân ĐBQH không làm được. Và quan trọng hơn, cần tổ chức thành một công đoạn riêng, với triết lý, phương pháp luận, con người, bộ máy, tài chính riêng. Công đoạn này ở các nước người ta gọi là phân tích chính sách trong quy trình lập pháp.
Sở dĩ cần có phân tích chính sách vì pháp luật không phải trên trời rơi xuống, cũng không xuất phát từ ý muốn chủ quan của một ai đó. Pháp luật ra đời từ cuộc sống, để giải quyết những chuyện của cuộc sống. Thế nhưng, muốn giải quyết chuyện của cuộc sống, người làm luật buộc phải tìm hiểu xem đó là chuyện gì, giải quyết nó bằng cái gì, luật có phải là phương thức tốt nhất không, giải quyết nó bằng luật như thế nào, ai giải quyết, tiền đâu mà giải quyết v.v... Tất cả những câu hỏi này chính là những khâu của công đoạn phân tích chính sách trong quá trình làm luật. Nói một cách hình tượng, có người ví phân tích chính sách trong làm luật như “khám bệnh” trước khi “kê đơn”, khám đúng bệnh mới kê đúng thuốc, đúng liều.
Năm 2006, Văn phòng Quốc hội tiến hành khảo sát ý kiến của 305 người thuộc ba nhóm đối tượng về tình trạng luật “khung” gồm: 98 ĐBQH; 96 cán bộ pháp lý ở 13 bộ, ngành; 111 nhà nghiên cứu, giảng viên thuộc 8 viện nghiên cứu, trường đại học. Khi được hỏi về các giải pháp khắc phục luật “khung”, trong số 12 giải pháp, 38,1% người được hỏi cho rằng, cần lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm một cách khoa học, hợp lý (có thuyết minh về phạm vi, nội dung văn bản...), tức là phần nào đó liên quan đến phân tích chính sách; và theo 42,1% số người được hỏi, cần tập trung nghiên cứu, thiết kế chính sách pháp luật trước khi soạn thảo. Qua số liệu này, có thể thấy những người trong cuộc thống nhất khá cao về sự cần thiết phải đưa công đoạn phân tích chính sách vào quy trình lập pháp. Tuy nhiên, tiến hành phân tích chính sách như thế nào lại là chuyện khác. Trong chuyện này, là người đi sau, chúng ta có thể học được đôi điều từ những gì người ta đã làm nhiều năm thành nếp.
Phân tích chính sách là một quá trình liên tục trong quá trình hoạch định chính sách một cách khoa học, dựa trên các nhóm mục tiêu, cách tiếp cận, các tiêu chí đánh giá, nguồn lực và công cụ bảo đảm thực hiện, sự thống nhất tác động phối hợp của các chính sách khác và dựa trên hoàn cảnh thực tế của các đối tượng điều chỉnh của chính sách nhằm tới. Phân tích chính sách chính là nhằm tìm ra phương thức thích hợp để giải quyết vấn đề mà cuộc sống đặt ra trong từng tình huống.
Ở nhiều nước, công đoạn phân tích chính sách trong làm luật có những điểm chung là công đoạn bắt buộc; là công đoạn đầu tiên trước khi đề xuất sáng kiến pháp luật và là nền tảng cơ bản để soạn thảo dự thảo luật; do các cơ quan của Chính phủ thực hiện; chiếm đa số thời gian trong quy trình lập pháp, ví dụ, ở Canada, thông thường ba phần tư thời gian dành cho hoạt động phân tích chính sách và truyền thông chính sách tới đối tượng thi hành. Kinh nghiệm các nước cho thấy cần thành lập nhóm làm việc bao gồm cả chuyên gia phân tích chính sách và chuyên gia soạn thảo luật để cùng phối hợp ngay từ khâu phân tích chính sách. Những chuyên gia phụ trách phân tích chính sách dĩ nhiên phải quan tâm trước hết đến việc xây dựng chính sách, còn các chuyên gia soạn thảo quan tâm nhiều đến việc chuyển ngữ chính sách thành các quy định rõ ràng, khả thi, thống nhất, mỗi nhóm đòi hỏi kỹ năng, kiến thức riêng. Mặt khác, việc thường xuyên cộng tác giữa hai nhóm này trong mọi công đoạn lập pháp sẽ mang lại những ích lợi lớn, trong đó có cả khâu phân tích chính sách.
Để công đoạn phân tích chính sách được thực hiện hiệu quả, nhất là ở những nước còn ít kinh nghiệm, các chuyên gia khuyến cáo cần xuất bản những cuốn cẩm nang về vấn đề này, tổ chức các khoá tập huấn, hội thảo... Về dài hạn, cần có những nguồn lực riêng để thu thập và phân tích thông tin cần thiết. Đặc biệt, cũng như trong các công đoạn khác, trong công đoạn phân tích chính sách rất cần đến sự tham vấn công chúng. Một công việc không thể thiếu trong khi phân tích chính sách là tham khảo ý kiến giữa các bộ với nhau. Những lợi ích của nó cũng tương tự như tham vấn ý kiến công chúng. Bộ chủ trì phân tích chính sách cần có kế hoạch, thời gian và thành lập nhóm làm việc để các bộ liên quan có thể tham gia. Tất nhiên, bộ chủ trì phải thường xuyên cập nhật thông tin cho các bộ khác về quá trình phân tích chính sách. Một điều rất quan trọng là phải thu hút sự tham gia của cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc thực thi chính sách sau này vào quá trình phân tích chính sách. Cách làm này giúp cho việc phân tích chính sách có tầm nhìn xa hơn, bao quát hơn, việc thực thi sau này được dễ dàng hơn.
Cách làm trên đây đã được thử nghiệm, tiến hành ở nhiều nước với “công nghệ” làm luật hợp lý. Thông thường, tiếp thu công nghệ ít bị vướng mắc về tư duy, văn hoá, tư tưởng…Cho nên, trong trường hợp này, khó có thể nói “ta khác” để từ chối tiếp nhận. Ngược lại, nếu đưa công đoạn phân tích chính sách vào quy trình lập pháp, điều này sẽ giúp cho ra những sản phẩm lập pháp tốt hơn mà thôi. Tiếc rằng trong dự thảo luật Ban hành văn bản QPPL sửa đổi vẫn chưa thấy hình dáng thực sự của phân tích chính sách. Nếu vẫn chưa thấy “tiêu hóa” được món này, chưa đưa phân tích chính sách thành một công đoạn riêng, ít nhất cũng cần phải cải tiến khâu lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo hướng thực chất hơn, tránh những hiện tượng như “giữ chỗ”, chạy theo thành tích, cảm tính…
Nguyên Lâm
