>>Bài 1: Căn cứ đánh giá hiệu lực hoạt động của bộ máy Nhà nước
Theo quy định của pháp luật hiện hành, cụ thể là tại Điều 27 Luật Tổ chức Quốc hội (mới được sửa đổi, bổ sung năm 2007) thì Ủy ban Pháp luật có trách nhiệm “bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua”.
Còn Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 đã quy định những hoạt động cụ thể của Ủy ban Pháp luật về việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua. Đó là Ủy ban Pháp luật tham gia thẩm tra các dự án luật, dự án pháp lệnh do Hội đồng Dân tộc và các UB khác của QH chủ trì thẩm tra; Tham gia chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh. Đây cũng là quá trình gắn liền với từng bước kiện toàn về chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban Pháp luật. Đồng thời, với việc tách Ủy ban Pháp luật thành hai Ủy ban là Ủy ban Tư pháp và Ủy ban Pháp luật, thì sự quá tải trong công việc của Ủy ban Pháp luật đã được giảm bớt, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện nhiệm vụ bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua.
Ngoài Ủy ban Pháp luật, việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh cũng được giao cho nhiều cơ quan khác thực hiện, đó là: Bộ Tư pháp (ở giai đoạn thẩm định); Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của QH (khi chủ trì thẩm tra).
Từ những quy định của pháp luật hiện hành, có thể khẳng định: Ủy ban Pháp luật là cơ quan duy nhất của QH có trách nhiệm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với tất cả các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua, kể cả những dự án không do Ủy ban Pháp luật chủ trì thẩm tra. Vai trò của Ủy ban Pháp luật trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp là có giới hạn, chỉ trước khi dự án luật, pháp lệnh được thông qua. Cách thức thực hiện nhiệm vụ này là “tham gia” cùng với Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban khác của Quốc hội (cụ thể là tham gia thẩm tra và tham gia chỉnh lý). Hội đồng Dân tộc và mỗi UB của Quốc hội đều có trách nhiệm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án luật, pháp lệnh. Do vậy, cần tăng cường mối liên kết, sự phối hợp giữa Ủy ban Pháp luật và Hội đồng dân tộc, các Ủy ban khác của Quốc hội trong việc thực hiện nhiệm vụ này.
Việc giao cho Ủy ban Pháp luật xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật ngay trong quá trình ban hành văn bản sẽ giúp phát hiện và loại bỏ sớm những văn bản hay những điều khoản vi hiến, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống văn bản pháp luật được ban hành, tránh tốn kém thời gian và công sức của Quốc hội cũng như các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan. Việc giao nhiệm vụ này cho một cơ quan trong cơ cấu của Quốc hội cũng giúp cho việc tăng cường hiệu quả hoạt động của Quốc hội, đặc biệt là trong lĩnh vực lập pháp, thể hiện vị trí, vai trò của Quốc hội trong bộ máy nhà nước.
Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan, Ủy ban Pháp luật vẫn chưa thực sự phát huy được vai trò của mình trong lĩnh vực này. Bởi lẽ, việc xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh là một công việc phức tạp, mang tính chuyên môn cao, đòi hỏi sự am hiểu pháp luật sâu sắc trong tất cả các lĩnh vực và sự đầu tư lớn về thời gian, công sức. Việc tham gia của Ủy ban Pháp luật, nhất là ở giai đoạn thẩm tra sơ bộ chưa được thường xuyên, chưa tập trung được trí tuệ của tập thể Ủy ban hoặc Thường trực Ủy ban Pháp luật. Để tham gia cùng Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban khác bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua, thông thường, chỉ có một đại diện Thường trực Ủy ban Pháp luật hoặc thậm chí chỉ là cán bộ, chuyên viên của vụ chuyên môn giúp việc Ủy ban được cử tham gia thẩm tra. Ý kiến thẩm tra của Ủy ban Pháp luật về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh chưa được thể hiện một cách chính thức bằng văn bản. Việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh tuy được quy định là một nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của Ủy ban Pháp luật, nhưng trên thực tế, do phải cùng lúc đảm nhận nhiều trọng trách khác nhau nên sự đầu tư thực hiện công tác này còn rất hạn chế. Do đó, trên thực tế, Ủy ban Pháp luật vẫn còn “để lọt” một số văn bản được ban hành chưa đúng thẩm quyền (ví dụ trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vẫn có các pháp lệnh về thuế; một số quy định đáng lẽ phải được quy định cụ thể trong luật nhưng lại giao cho Chính phủ quy định hoặc bộ quy định…). Nội dung của một số dự án luật, pháp lệnh còn có những mâu thuẫn, chồng chéo. Tồn tại này có trách nhiệm của Ủy ban Pháp luật.
Tuy vậy, để có thể phát huy vai trò của Ủy ban Pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, UBTVQH thông qua, cần xem xét một cách toàn diện những nguyên nhân chủ quan, khách quan của những hạn chế hiện nay. Có thể nhìn nhận cụ thể là: Trong một thời gian dài, Ủy ban Pháp luật “quá tải” về chức năng, nhiệm vụ; Phương thức Ủy ban Pháp luật sử dụng nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh còn thiếu hiệu lực và hiệu quả. Bởi mặc dù Ủy ban Pháp luật là cơ quan duy nhất của QH có vai trò bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với tất cả các dự án luật, nhưng khi thực hiện trọng trách này, Ủy ban Pháp luật lại không đứng ở vị trí chủ chốt mà chỉ là cơ quan tham gia cùng với các cơ quan khác (“tham gia” thẩm tra, “tham gia” chỉnh lý). Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành không thể hiện được vai trò chủ đạo của Ủy ban Pháp luật, không đề cao trách nhiệm cũng như tính chất pháp lý của các ý kiến của Ủy ban Pháp luật liên quan đến tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Trong khi đó, các văn bản dưới luật khác cũng không có quy định nào cụ thể hơn về sự “tham gia” này của Ủy ban Pháp luật (ví dụ, nếu tham gia thẩm tra, thì trong phiên họp thẩm tra, ý kiến của Ủy ban Pháp luật được trình bày như thế nào, có được thể hiện chung trong báo cáo thẩm tra của cơ quan chủ trì thẩm tra không?...).
Sự đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong hệ thống pháp luật- không đơn giản, thường gây nhiều tranh cãi và có ảnh hưởng lớn tới “số phận” của dự án luật, pháp lệnh nên đòi hỏi người làm nhiệm vụ này không chỉ có chuyên môn sâu mà cả sự kiên định, vững vàng. Điều đó đặt ra yêu cầu rất cao đối với mỗi thành viên Ủy ban Pháp luật cũng như đội ngũ chuyên viên giúp việc của Ủy ban. Những yêu cầu đó, trong thời gian qua, dù đã được quan tâm nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực hiện nhiệm vụ.
Việc tiếp tục nâng cao hơn nữa vai trò của Ủy ban Pháp luật trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua là một yêu cầu khách quan nhằm đáp ứng yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền, hội nhập và phát triển kinh tế đất nước. Phải coi việc xem xét tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các dự án luật, pháp lệnh trước khi ban hành- là một giai đoạn bắt buộc trong quy trình lập pháp. Mặt khác, trong điều kiện hiện nay chưa có một cơ chế giám sát hiến pháp hiệu quả thì Ủy ban Pháp luật - một thiết chế “tự thân” của Quốc hội cần đóng vai trò quan trọng, hàng đầu trong việc giám sát chính các văn bản do mình ban hành.
Việc tiếp tục nâng cao vai trò của Ủy ban Pháp luật trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh còn là tiền đề để nghiên cứu, hoàn thiện và cho ra đời một thiết chế bảo hiến hiệu lực, hiệu quả hơn ở Việt Nam theo tinh thần nghị quyết đại hội X của Đảng, trong đó nêu rõ sự cần thiết phải “xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”; “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”.
Để nâng cao hơn nữa vai trò của Ủy ban Pháp luật trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua, chúng tôi kiến nghị sửa đổi quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về phương thức Ủy ban Pháp luật bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh theo hướng UB phải chủ động tiến hành hoạt động xem xét, đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh. Ý kiến của UB Pháp luật về vấn đề này phải được thể hiện bằng văn bản và được gửi cùng với các tài liệu khác khi trình dự án luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Cùng với hoạt động thẩm tra của cơ quan chủ trì thẩm tra, hoạt động xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh cũng được Ủy ban Pháp luật tiến hành song song, độc lập, góp phần tạo nên tính chuyên môn hoá trong hoạt động của các UB của Quốc hội, để mỗi UB thực sự là một người “gác cổng” cho Quốc hội ở lĩnh vực được phân công.
Theo phương án này, với mỗi dự án luật, bên cạnh báo cáo thẩm tra của UB chủ trì thẩm tra, cần xây dựng báo cáo về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản đó với hệ thống pháp luật hiện hành, trong đó đề xuất phương án cụ thể để xử lý trong trường hợp phát hiện những quy định không hợp hiến, hợp pháp hoặc mâu thuẫn, chồng chéo. Trên thực tế, ý kiến của Uỷ ban Pháp luật về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh được thông qua tại mỗi kỳ họp có thể được thể hiện trong một báo cáo của UB. Đây là công việc cần được đẩy mạnh và phải được coi như là một hoạt động “tự giám sát” của Quốc hội đối với những văn bản do chính mình ban hành. Điều này càng có ý nghĩa quan trọng trong điều kiện Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, hiện nay ở Việt Nam chưa xây dựng được một cơ chế giám sát nào từ bên ngoài đối với các văn bản do Quốc hội ban hành. Công việc này cũng có nhiều điều kiện để thực hiện khi mà tại Khóa XII, Quốc hội đã thành lập thêm Ủy ban Tư pháp, theo đó, sự quá tải về công việc của Ủy ban Pháp luật như trước đây đã được giảm đáng kể.
Việc coi đây là một công đoạn độc lập trong quy trình lập pháp không chỉ tạo điều kiện cho việc thực hiện nhiệm vụ này của Ủy ban Pháp luật, mà còn nâng cao ý thức, trách nhiệm của các chủ thể khác tham gia vào quy trình lập pháp trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các dự án luật, pháp lệnh. Điều này vừa giúp nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các ý kiến của Ủy ban Pháp luật, đồng thời, gây “áp lực” cho chính Ủy ban Pháp luật trong việc phải dành thời gian, công sức, trí tuệ cho công tác này và chịu trách nhiệm về ý kiến của mình trước QH. Có như vậy, Ủy ban Pháp luật mới thực sự là một thiết chế kiểm soát bên trong của Quốc hội đối với những văn bản do chính mình ban hành. Tất nhiên, quyền quyết định cuối cùng thuộc về Quốc hội (trên cơ sở sự “tư vấn” của Ủy ban Pháp luật), do vậy, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Quốc hội vẫn được giữ vững.
Ngoài ra, cũng cần quy định rõ hậu quả pháp lý và cách thức, trình tự xử lý trong trường hợp Ủy ban Pháp luật cho rằng một điều khoản hay một văn bản không bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp hoặc mâu thuẫn, chồng chéo. Cần tạo điều kiện để các thành viên Ủy ban Pháp luật được tiếp cận sớm với dự án luật, pháp lệnh. Đồng thời nâng cao chất lượng, kiện toàn số lượng đội ngũ cán bộ, chuyên viên giúp việc của Ủy ban Pháp luật đáp ứng với yêu cầu thực hiện nhiệm vụ.
Hoạt động bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật nếu được tiến hành một cách hiệu quả ngay trong giai đoạn soạn thảo, ban hành văn bản sẽ góp phần không nhỏ vào việc nâng cao chất lượng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như khẳng định uy tín, chất lượng hoạt động của cơ quan Nhà nước. Và điều này càng có ý nghĩa quan trọng đối với việc ban hành các đạo luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Đặng Văn Chiến
Phó chủ nhiệm Uỷ ban Pháp luật
