Có nhiều vấn đề xung quanh luật này cần được bàn luận, chẳng hạn như đáp ứng yêu cầu của WTO về minh bạch hóa trong quy trình lập pháp; đánh giá tác động của luật; ai soạn thảo luật; lấy ý kiến công chúng vào dự thảo luật; lập chương trình; vai trò của Ủy ban trong quy trình lập pháp; thảo luận tại hội trường... Vậy thì chọn cái gì để nói đây? Đâu là điểm xung yếu để từ đó có thể thúc đẩy cả quy trình chạy đúng hướng?
Như tên gọi của nó cho thấy, Luật này nhằm mục đích tạo ra một khuôn khổ và các chuẩn mực để cho ra đời những đạo luật dùng được. Như vậy, tất cả các vấn đề nói trên đều cần thiết để hướng đến mục đích đó. Tuy nhiên, nếu bắt buộc phải chọn, có lẽ tìm hiểu nhu cầu trước khi ban hành luật, hay phân tích chính sách chính là điểm xung yếu đó. Bởi lẽ đây là công đoạn đầu tiên trong quy trình lập pháp ở nhiều nước, “đầu có xuôi đuôi mới lọt”, chỉ khi đã nhận biết và tìm hiểu kỹ lưỡng các vấn đề của cuộc sống đang đặt ra mới có thể soạn thảo ra những đạo luật thích hợp.
Họ hàng xa với phân tích chính sách
Ở Việt Nam, có vẻ như Luật Ban hành VBQPPL đã dự liệu những nét “hao hao” với phân tích chính sách, nhưng trên thực tế công đoạn này không rõ và không được chú ý. Điều này trước hết thể hiện ở quy trình. Phân tích chính sách không được coi là một công đoạn riêng, không được đưa lên đầu quy trình làm luật, mà lẫn lộn vào nhiều công đoạn sau. Cụ thể là lẫn vào khâu lập dự kiến chương trình xây dựng luật pháp lệnh của Chính phủ, vào khâu soạn thảo của Ban soạn thảo, thẩm định của Bộ Tư pháp, thẩm tra của các Ủy ban của Quốc hội, và ngay cả khi dự luật đã được đưa ra thảo luận tại Quốc hội, các đại biểu vẫn tranh luận về sự cần thiết ban hành luật hoặc phạm vi quy định, phạm vi áp dụng, hoặc về những chính sách cụ thể.
Mặt khác, cách làm lâu nay cũng cho thấy, phân tích chính sách chưa được coi trọng. Khi Chính phủ lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, các yếu tố của phân tích chính sách chỉ chiếm tỷ trọng rất nhỏ và chủ yếu giải thích sự cần thiết của danh sách các văn bản với lời lẽ chung chung. Việc làm luật chưa dựa trên việc điều tra, khảo sát thực tiễn để đánh giá chính xác có cần ban hành luật hay không. Hơn nữa, nhiều khi các đề nghị, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh xuất phát từ nhận thức chủ quan, kinh nghiệm cá nhân của những người được giao nhiệm vụ soạn thảo bản thuyết minh. Phần lớn các bản thuyết minh chủ yếu mang tính đại cương, chung chung với mục đích trước hết là đưa được vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhằm mục đích “giữ chỗ”, để có kinh phí triển khai hoạt động. Thậm chí, người ta thấy cần ban hành luật vì “ngành họ có luật thì ngành ta cũng phải có luật”. Việc thẩm định của Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính về tính khả thi của nguồn lực con người và tài chính để soạn thảo và thi hành văn bản hầu như chưa thực hiện do hạn chế về thời gian. Vì không coi phân tích chính sách là một công đoạn, cho nên theo quy định hiện nay, không có kinh phí cho hoạt động công phu và tốn kém dạng này, mà phải “ăn ké” vào nguồn kinh phí khác.
Những hệ quả
Cách làm nói trên dẫn đến những hậu quả sau đây: Thứ nhất, vì không tiến hành phân tích chính sách trước, cho nên có những văn bản thật sự cần thiết phải ban hành thì chưa được dự kiến hoặc chưa được ban hành, trong khi đó có những văn bản chưa hoặc không thực sự cần thiết lại được đưa vào chương trình, phải thông qua những đạo luật có thể mang ý nghĩa tuyên ngôn mà ít ý nghĩa điều chỉnh như Luật Bảo vệ sức khoẻ nhân dân, Luật Thanh niên v.v... Thứ hai, vì không hình thành các giải pháp chính sách trước, các chính sách lập pháp có thể thay đổi, bổ sung một cách cơ bản trong quá trình làm luật. Đây là nguyên nhân khiến cho các dự thảo nhiều khi phải soạn đi soạn lại hàng chục lần, vừa tốn công sức, thời gian, tiền bạc... Thứ ba, vì không định ra chính sách lập pháp trước, cơ quan soạn thảo và thẩm tra nhiều khi đứng trước tình trạng “đẽo cày giữa đường” hoặc phải chấp nhận “không cầu toàn” để “đúng tiến độ” của chương trình, những vấn đề mới phát sinh sẽ được “nghiên cứu để sửa đổi bổ sung sau”. Điều này lý giải tại sao nhiều khi luật của nước ta đã ban hành bị sửa đi sửa lại nhiều lần trong thời gian ngắn. Thứ tư, nhiều cơ quan tham gia phân tích chính sách dẫn đến nhiều tiêu chí được “sáng tạo”, không biết căn cứ vào đâu để thẩm định, thẩm tra, nhiều lúc không tìm thấy bóng dáng của đề xuất ban đầu. Thứ năm, vì không phải giải trình về chính sách, các hoạt động mang bóng dáng phân tích chính sách chỉ được tiến hành một cách hình thức, chiếu lệ, cho nên có thể xuất hiện những cái “khe” giúp cho việc “cài cắm” quyền lợi, nếu muốn. Cuối cùng, như một cuộc khảo sát cho thấy, vì không được phân tích chính sách trước, nhiều văn bản luật, pháp lệnh ra đời mang hình hài khó coi như “khung”, “ống”, chất lượng chưa tốt, xa rời cuộc sống, dàn trải, ôm đồm, khó đưa vào cuộc sống.
Phân tích chính sách sẽ giúp các nhà làm luật đoán định được một phần lớn sự “đỏng đảnh” của cuộc sống, để từ đó ban hành các chính sách pháp luật phù hợp, sát với thực tế.
Nguyên Lâm
