Trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24.5.2005 Bộ Chính trị Ban chấp hành Trung ương Đảng Khoá IX đã khẳng định phải “xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất ... phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trởã thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”. Để đạt được mục đích này Bộ chính trị cũng đã đề ra các giải pháp xây dựng pháp luật trong đó có giải pháp “Đổi mới cơ bản quy trình, thủ tục xây dựng pháp luật từ sáng kiến pháp luật đến thông qua luật nhằm đẩy nhanh quá trình soạn thảo, ban hành luật”. Việc nghiên cứu chuẩn bị dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi)- sau đây gọi tắt là dự thảo Luật- trong đó có những quy định về ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình rút gọn được đề ra trong Tờ trình số 102/TTr-CP ngày 25.10.2007 của Chính phủ phải chăng cũng là nhằm góp phần thực hiện giải pháp đó.
Nhìn lại một cách tổng quát, chúng ta có thể thấy rằng, trong những năm qua Nhà nước ta đã đẩy nhanh tiến độ ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên đã đạt những kết quả rất to lớn. Số liệu thống kê theo thời kỳ trước và sau ngày Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 có hiệu lực (tức là ngày 01.01.1997) đã cho thấy rất rõ điều đó. Trong 50 năm, từ năm 1946 đến hết năm 1996 Nhà nước ta đã ban hành được 96 bộ luật, luật (không kể Hiến pháp). Thế mà chỉ trong 11 năm, từ năm 1997 đến hết năm 2007 đã ban hành được 131 bộ luật, luật (không kể những Nghị quyết có chứa đựng những quy phạm pháp luật như Nghị quyết số 23/2003-QH11 ngày 26.11.2003 của QH Khóa XI về Nhà đất do Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 1.7.1991). Số lượng pháp lệnh do UBTVQH ban hành trong hai thời kỳ đó là 122 và 80 (không kể những nghị quyết có nội dung rất quan trọng như Nghị quyết số 388/NQ- UBTVQH 11 ngày 17.3.2003 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra). Tất nhiên, kết quả trên đây có sự tác động của nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, nhưng vấn đề đáng chú ý kiên quan đến nội dung chúng tôi đang nghiên cứu, phải chăng là trong số những bộ luật, luật, pháp lệnh được ban hành trong những năm qua có khá nhiều văn bản pháp luật mà tên gọi có cụm từ “sửa đổi, bổ sung một số điều” hay hai từ “sửa đổi” nên quy trình chuẩn bị, thảo luận, thông qua cũng nhanh hơn. Đúng là có tình hình như vậy. Trong nhiệm kỳ QH Khóa XI có 84 bộ luật, luật đã được ban hành thì 16 là Luật sửa đổi, bổ sung một số điều; Số lượng pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều do UBTVQH Khóa XI thông qua là 7 trong tổng số 34 pháp lệnh. Trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của QH năm 2008 cũng đã có 15 dự án luật sửa đổi hoặc sửa đổi bổ sung một số điều trong tổng số 24 dự án luật trình QH thông qua; Số lượng pháp lệnh xác định theo cách trên là 2 trong số 8 dự thảo trình UBTVQH thông qua. Còn trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả nhiệm kỳ QH Khóa XII thì số liệu đó là 32/118 dự thảo luật và 3/10 dự thảo pháp lệnh. Do đó một vấn đề đặt ra là việc chuẩn bị và trình thông qua một dự thảo luật sửa đổi, bổ sung một số điều một luật hiện hành hay một dự thảo pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của pháp lệnh hiện hành mà nội dung đơn giản có cần thiết phải theo đúng quy trình, thủ tục chung như một dự án luật, pháp lệnh mới hay không? thực tế công tác lập pháp của QH trong những năm qua đã cho thấy việc chuẩn bị, thảo luận, thông qua những dự án này có nhanh hơn so với những dự án luật, pháp lệnh mới phải chuẩn bị đầy đủ từ đầu. Vì vậy đã có nhiêçu ý kiến đề nghị và được Chính phủ chấp nhận đưa vào dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) trình QH cho ý kiến tại Kỳ họp cuối năm 2007 những quy định về soạn thảo, ban hành “văn bản trong trường hợp rút gọn”. Điều 70 dự thảo Luật sửa đổi quy định:
“1- Việc xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình rút gọn được áp dụng trong những trường hợp sau đây:
a. Đối với văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều mà không ảnh hưởng lớn đến quyền và nghĩa vụ của công dân;
b. Quy định của văn bản không làm phápt sinh lớn về nguồn nhân lực và tài chính bảo đảm thực hiện;
c. Ban hành trong trường hợp đột xuất, khẩn cấp nhằm đáp ứng kịp thời nhu cầu quản lý nhà nước bảo đảm lợi ích chung;
d. Ban hành văn bản để sửa đổi, bổ sung về mặt kỹ thuật của văn bản do hệ quả, tác động của văn bản quy phạm pháp luật khác nhằm bảo đảm tính thống nhất với nội dung của văn bản đã được ban hành trước đó.
2- Trong trường hợp được áp dụng quy trình rút gọn theo quy định tại khoản 1 Điều này, các cơ quan có thẩm quyền được rút gọn trình tự, thủ tục xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật và rút gọn thời gian thẩm định, thẩm tra dự thảo luật”. Tiếp theo là Điều 71 quy định về trách nhiệm của các cơ quan liên quan trong quy trình rút gọn, Điều 72 quy định về hồ sơ trình dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình rút gọn và Điều 73 quy định về QH, UBTVQH, Chính phủ xem xét, thông qua dự thảo theo quy trình rút gọn. Vì ở đây đang bàn về quy trình rút gọn nên chắc rằng những nội dung quy định về “thẩm định ngay”, “thẩm tra ngay” hay xem xét cho ý kiến hoặc thông qua “tại một Phiên họp của Chính phủ, của UBTVQH” hay “một kỳ họp của QH” chắc chắn được sự thống nhất đồng tình của mọi người. Song có hai vấn đề đặt ra là làm thế nào để sớm có dự thảo văn bản bảo đảm yêu cầu chất lượng và thời hạn hoàn thành việc soạn thảo văn bản, thẩm định, cho ý kiến, thẩm tra dự thảo. Thực tế cho thấy, việc chuẩn bị văn bản dự thảo thường rất chậm trễ. Cơ quan thẩm định, thẩm tra và cơ quan thảo luận, thông qua luôn luôn phải đôn đốc nhắc nhở và chờ khi nào nhận được dự thảo mới gửi giấy triệu tập họp để thẩm định, thẩm tra hay thảo luận, thông qua. Đã có không ít trường hợp các thành viên của cơ quan thẩm tra, cơ quan thảo luận, thông qua nhận được văn bản dự thảo ngay trước giờ bắt đầu phiên họp. Vậy nên, việc quy định “thẩm tra ngay” hay “thông qua tại một phiên họp, một kỳ họp” đều là thừa. Mấu chốt của quy trình rút gọn là việc chuẩn bị nhanh văn bản dự thảo và bảo đảm chất lượng của văn bản. Còn về “rút gọn trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành” và “rút gọn thời gian soạn thảo, thẩm định, thẩm tra dự thảo” thì không cần phải đặt ra vì trong Luật hiện hành cũng như trong Luật sửa đổi chỉ quy định “thời hạn chậm nhất là...” chứ không quy định hết thời hạn đó mới được bắt đầu tiến hành công việc. Quy định chậm nhất là 30 ngày, 5, 7 hay 15 ngày mà sau một ngày hay hai, ba ngày đã “xây dựng” hay “soạn thảo”, “thẩm định”, “thẩm tra” thì có điều luật nào cấm đâu. Ngược lại, những việc này hoàn thành với chất lượng càng cao càng sớm càng tốt.
Thực tế đã cho thấy Điều 72 của dự thảo Luật quy định cứng nhắc “Hồ sơ trình dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình rút gọn gồm:
1- Dự thảo văn bản;
2- Tờ trình;
3- Báo cáo thẩm định hoặc báo cáo thẩm tra (đối với luật, pháp lệnh)” là không hợp lý. Trong rất nhiều trường hợp Chính phủ trình dự thảo luật, pháp lệnh chỉ sửa đổi, bổ sung một hay hai điều của văn bản hiện hành cũng phải có báo cáo tổng kết tình hình rất cụ thể. Chẳng hạn trong hồ sơ Chính phủ trình UBTVQH dự án Pháp lệnh sửa Điêçu 21 của Pháp lệnh Ưu đãi người hoạt động cách mạng, liệt sỹ và gia đình liệt sỹ, thương binh, bệnh binh, người kháng chiến, người có công giúp đỡ cách mạng năm 1994 đã có nhiều tài liệu rất quan trọng khác nữa thì Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung mới được thông qua. Để làm rõ nhận định này, cần phân tích dẫn chứng cụ thể như sau:
1)- Do tình hình kinh tế- tài chính của đất nước không cho phép nên Điều 21 của Pháp lệnh Ưu đã người hoạt động cách mạng, liệt sỹ và gia đình liệt sỹ, thương binh, bệnh binh, người hoạt động kháng chiến, người có công giúp đỡ cách mạng (sau đây gọi là Pháp lệnh Ưu đãi) được UBTVQH Khóa IX thông qua ngày 29.8.1994 quy định “Người hoạt động kháng chiến (bao gồm người hoạt động kháng chiến giải phóng dân tộc, bảo vệ Tổ quốc và làm nghĩa vụ quốc tế- chú thích của tác giả) đến tuổi 60 đối với nam, 55 đối với nữ được hưởng trợ cấp hàng tháng hoặc trợ cấp một lần tính theo thâm niên tham gia kháng chiến do Chính phủ quy định...”. Theo quy định này, thì những người hoạt động kháng chiến đến khi nghỉ hưu mới được hưởng trợ cấp một lần theo thâm niên tham gia kháng chiến.
2)- Sau 4 năm thực hiện quy định trên đây thấy rằng, có nhiều người tham gia kháng chiến tuy chưa đến tuổi nghỉ hưu nhưng do hoàn cảnh khó khăn (bản thân ốm yếu cần một khoản tiền để chữa bệnh, bồi dưỡng hoặc gia đình túng thiếu do nhiều nguyên nhân khác nhau) và khả năng kinh tế- tài chính của đất nước đã cho phép nên Chính phủ trình UBTVQH Pháp lệnh sửa đổi Điều 21 của Pháp lệnh ưu đãi vào ngày 1.12.1998, cụ thể là bổ sung vào Điều 21 Pháp lệnh này một đoạn như sau: “Trường hợp đặt biệt, người tham gia kháng chiến chưa đến 60 tuổi đối với nam, 55 tuổi đối với nữ cũng được hưởng trợ cấp một lần tính theo thâm niên tham gia kháng chiến do Chính phủ quy định”. Quy định này đã mở rộng diện “được hưởng trợ cấp một lần” gồm cả những người tham gia kháng chiến có hoàn cảnh đặc biệt mà chưa đến tuổi nghỉ hưu.
3) – Hơn một năm thực hiện quy định sửa đổi trên đây lại thấy rằng, khả năng kinh tế - tài chính của đất nước đã cho phép và không nên duy trì bộ phận theo dõi, thực hiện chế độ ưu đãi nữa vì rất tốn kém do đó ngày 24.2.2000 Chính phủ lại trình và được UBTVQH Khóa X chấp nhận nên đã thông qua Pháp lệnh sửa đổi điều 21 của Pháp lệnh sửa đổi Pháp lệnh ưu đãi, cụ thể là: “Người tham gia kháng chiến được hưởng trợ cấp một lần tính theo thâm niên tham gia kháng chiến. Chính phủ quy định cụ thể mức trợ cấp và thời hạn trả trợ cấp một lần”. Thực hiện quy định này người tham gia kháng chiến chưa đến tuổi về hưu dù không có hoàn cảnh đặc biệt đều được hưởng trợ cấp một lần tính theo thâm niên tham gia kháng chiến. Sau một thời gian ngắn thực hiện quy định trên đây thì tất cả mọi người tham gia kháng chiến đã được nhận trợ cấp một lần tính theo thâm niên tham gia kháng chiến là 100.000đ/năm và bộ phận theo dõi thực hiện chế độ ưu đãi đã được giải thể.
Từ một dẫn chứng cụ thể trên đây có thể rút ra những kết luận là:
1- Quy định tại Điều 72 dự thảo Luật về “Hồ sơ trình dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình rút gọn” là không hợp lý (trong dẫn chứng nêu trên thì trong hồ sơ nhất định phải có báo cáo cụ thể chi tiết về số lượng người tham gia kháng chiến, về số tiền ngân sách Nhà nước phải chi để thực hiện việc trợ cấp một lần).
2- Quy định tại hai điểm a và b khoản 1 Điều 70 dự thảo Luật về những trường hợp được rút gọn quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng không phù hợp với thực tế (trong dẫn chứng nêu trên thì cả hai lần sửa đổi Điều 21 Pháp lệnh ưu đãi đều có “ảnh hưởng lớn (mà đó là ảnh hưởng tốt) đến quyền và nghĩa vụ của công dân” là những người tham gia kháng chiến; đồng thời cũng không phải là “không làm phát sinh lớn về nguồn nhân lực và tài chính bảo đảm thực hiện”. Ở đây có thể đưa ra một dẫn chứng khác nữa rất mới và cũng rất thuyết phục về quy trình cực nhanh, rút gọn đến mức kỷ lục để khẳng định hai trường hợp nêu ra trong dự thảo Luật tại hai điểm a và b khoản 1 Điều 70 hoàn toàn không hợp lý. Đó là việc Chính phủ trình Quốc hội Khóa XI thảo luận thông qua tại kỳ họp thứ 11 vào tháng 4 năm 2007 Luật sửa đổi, bổ sung Điều 73 của Bộ luật Lao động quy định người lao động được nghỉ làm việc, hưởng nguyên lương những ngày lễ một dòng là: “Ngày Giỗ Tổ Hùng Vương: một ngày (ngày 10 tháng 3 âm lịch). Quy định này đã rất nhanh chóng được thực hiện ngay sau đó, đem lại quyền lợi cho hàng chục triệu người lao động và các cơ quan, tổ chức phải chi hàng trăm tỷ đồng tiền lương cho họ. Nhưng để trình QH thông qua điều luật này đã phải tổ chức nhiều cuộc hội thảo, phải lấy ý kiến của nhiều chuyên gia về nội dung này.
Về hai trường hợp quy định tại điểm c và d khoản 1 Điều 70 dự thảo Luật nếu xem xét phân tích kỹ thì thấy không có tác dụng vì việc Chính phủ cho ý kiến để trình dự án, Ủy ban thường vụ Quốc hội hay Quốc hội thảo luận, thông qua hoàn toàn phụ thuộc vào việc triệu tập phiên họp của Chính phủ, của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, kỳ họp của Quốc hội. Do đó việc ban hành văn bản trong “trường hợp đột xuất khẩn cấp” hay “để sửa đổi, bổ sung về mặt kỹ thuật” không thuộc nội dung “quy trình rút gọn” mà trong quy chế hoạt động của Chính phủ, của Ủy ban thường vụ Quốc hội, trong Nội quy kỳ họp Quốc hội đã có quy định về phiên họp bất thường, kỳ họp bất thường rồi.
Một điểm khác nữa cần phân tích nhận định đánh giá đúng là việc Chính phủ trình Quốc hội thảo luận, thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi đua khen thưởng mà thực chất là sửa Điều 58 và bổ sung Điều 58a; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống tham nhũng mà thực chất là bổ sung Điều 73 và sửa Điều 74 có thực hiện theo quy trình rút gọn như trong Tờ trình Luật sửa đổi đưa ra làm ví dụ hay không. Những ai đã theo dõi quá trình chuẩn bị trình, thảo luận thông qua tại một kỳ họp của Quốc hội hai dự án luật này đều thấy rằng không có một chút nào gọi là rút gọn cả.
Tóm lại, những quy định trong dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) về ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình rút gọn chưa phù hợp với thực tế và chưa hợp lý. Nếu vẫn định đưa ra quy trình rút gọn việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì phải đầu tư nghiên cứu một cách công phu và đầy đủ mọi phương diện hơn nữa. Vấn đề cơ bản và mấu chốt là phải bảo đảm chất lượng dự thảo văn bản và phải đẩy nhanh tiến độ chuẩn bị, trình, thâèm định, chứ không phải rút ngắn thời gian chuẩn bị, thẩm định, thẩm tra, cho ý kiến, thảo luận thông qua tại một phiên họp, một kỳ họp như quy định trong dự thảo Luật. Đó mới thật sự là yêu cầu rất cấp bách và quan trọng của Nhà nước ta đối với hoạt động lập pháp hiện nay.
Lưu Hy Vọng
