Chất lượng soạn thảo dự án Luật, pháp lệnh còn thấp dường như đã trở thành câu phàn nàn quen thuộc của các ĐBQH trong các phiên thảo luận và cho ý kiến vào các dự án luật, pháp lệnh. Tình trạng các dự án luật, pháp lệnh khi được chuyển sang HĐDT, các UB của QH, UBTVQH và QH đã phải chỉnh lý, sửa đổi khá nhiều về nội dung, thậm chí phải thay đổi cả cấu trúc của dự luật là biểu hiện rõ ràng nhất cho sự không hài lòng của các ĐBQH, các cơ quan của QH đối với chất lượng dự thảo. Điều này, trước hết là hệ quả của một phương thức tổ chức và làm việc thiếu chuyên nghiệp của các Ban soạn thảo. Theo Phó viện trưởng Viện Khoa học pháp lý Lê Hồng Hạnh, mô hình Ban soạn thảo hiện nay có rất nhiều điểm vô lý ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng soạn thảo. Khi một dự án luật được QH chấp thuận đưa vào chương trình lập pháp thì một Ban soạn thảo sẽ được thành lập bao gồm các đại diện đến từ nhiều bộ, ngành khác nhau và phần lớn những người được cử tham gia Ban soạn thảo đều dựa vào chức vụ chứ không xuất phát từ yêu cầu chuyên môn mà dự án luật, pháp lệnh đó cần. Không hiếm các Ban soạn thảo do thành viên chủ yếu là kiêm nhiệm, không có thời gian dành cho hoạt động soạn thảo nên gần như là khoán trắng cho Tổ biên tập. Đó là chưa kể, với cách tổ chức như vậy, không ai có thể bảo đảm rằng, các Bộ, ngành sẽ có cùng cách tiếp cận với vấn đề mà chính sách luật đó sẽ điều chỉnh khiến ngay nội bộ Ban soạn thảo cũng đã không thể thống nhất được với nhau về những vấn đề lớn của dự luật.
Tuy nhiên, chính sách lập pháp chưa được làm rõ từ trước khi soạn thảo mới là nguyên nhân sâu xa dẫn đến sự không bảo đảm về chất lượng của các dự thảo luật, pháp lệnh. Phó chủ nhiệm VPQH, Tiến sỹ Nguyễn Sỹ Dũng cho rằng, chính điều này đã khiến không ít Ban soạn thảo khi bắt tay vào thiết kế các quy định, điều khoản cụ thể cũng không biết chính xác phải soạn thảo cái gì, soạn thảo như thế nào và dự luật đó phải có diện mạo ra sao. Vừa thiết kế vừa thi công theo kiểu mò mẫm tìm đường trong đêm như vậy còn khiến cho Ban soạn thảo dễ bị thỏa hiệp, dung hòa với ý kiến đóng góp của các tổ chức, cá nhân dẫn đến quyết định đưa quy định này, bỏ quy định kia nhiều khi cũng không có căn cứ thỏa đáng. Thậm chí, với một Ban soạn thảo hoạt động kiêm nhiệm thì người chỉnh sửa chính sách lại chính là những thành viên của Tổ biên tập - vốn chỉ có nhiệm vụ về mặt kỹ thuật, tức là thể hiện chính sách thành các điều khoản - chứ chưa chắc đã có sự bàn bạc, thống nhất của các thành viên chính thức trong Ban soạn thảo. Một chuyên gia khác cũng cho rằng, quan niệm QH là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp cũng tác động đến chất lượng các dự luật ở công đoạn của Chính phủ vì các Ban soạn thảo có tâm lý ỷ lại, đằng nào QH cũng sẽ chỉnh lý, hoàn thiện... Trong khi đó, với những quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành thì chưa có cơ chế nào ràng buộc trách nhiệm của các Ban soạn thảo nên đại biểu phàn nàn cứ... phàn nàn, chất lượng dự thảo thấp vẫn cứ... thấp.
Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) đã đưa ra một số giải pháp nhằm cải thiện và nâng cao chất lượng khâu soạn thảo như: Yêu cầu đánh giá tác động trong giai đoạn soạn thảo và nâng cao vai trò thẩm định của Bộ Tư pháp; Yêu cầu Chính phủ, QH thông qua các nội dung cơ bản của dự án luật, pháp lệnh khi xem xét thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ và hàng năm; Tăng cường hoạt động xin ý kiến công chúng trong quá trình soạn thảo. Tuy nhiên, những giải pháp này cũng chưa đem lại sự yên tâm và bảo đảm được rằng: Tới đây chất lượng các dự án luật sẽ được nâng lên. Bởi sự không rõ ràng về chính sách lập pháp trước khi Ban soạn thảo thực hiện công việc soạn thảo mới chính là nguyên nhân bản chất dẫn đến một loạt những tồn tại, hạn chế trong quy trình lập pháp, khiến công tác lập pháp chưa đạt được hiệu quả như mong muốn. Và như vậy, để đổi mới và nâng cao chất lượng khâu soạn thảo thì trước hết, cần phải thiết kế lại quy trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh ở công đoạn của Chính phủ, tức là phải tách bạch giữa quy trình phân tích chính sách và quy trình soạn thảo về mặt kỹ thuật. Theo đó, quy trình chính sách phải đi trước một bước. Các bộ, ngành qua hoạt động quản lý, nhận biết các vấn đề mới phát sinh trong đời sống xã hội, đòi hỏi phải được điều chỉnh bằng các quy phạm pháp luật. Tiếp đó là phân tích nguyên nhân, đề ra các giải pháp. Và khi các giải pháp tối ưu nhất đã được xác định thì chính sách đó mới được trình lên Chính phủ. Nếu Chính phủ thấy chính sách đó phù hợp với ưu tiên của đất nước trong thời điểm đó thì mới trình QH xem xét, phê chuẩn về chính sách. Điều đó cũng có nghĩa là khi Ban soạn thảo được thành lập và bắt tay vào soạn thảo thì mọi khía cạnh của chính sách đều đã phải được quyết định và sáng rõ. Với một đơn đặt hàng minh bạch, rõ ràng như vậy, việc thể hiện chính sách thành các quy phạm sẽ trở nên đơn giản. Tiếp đó, thay vì thành lập một Ban soạn thảo kiêm nhiệm với các thành viên đến từ các Bộ, ngành có liên quan nhằm đạt được một sự đồng thuận ít nhiều mang tính hình thức, các chuyên gia đi đến thống nhất: Phải có một cơ quan soạn thảo chuyên trách chỉ làm nhiệm vụ duy nhất là chuyển dịch chính sách thành các điều khoản cụ thể. Ủng hộ quyết liệt ý tưởng này, Ts Nguyễn Sỹ Dũng cho rằng: Soạn thảo chính sách là một câu chuyện khác và nó đòi hỏi những kỹ năng hoàn toàn khác với quy trình chính sách của dự án luật, pháp lệnh. Soạn thảo chính sách đòi hỏi phải có một đội ngũ cán bộ, chuyên gia được đào tạo bài bản về kỹ thuật lập pháp, kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật, phải am hiểu lý thuyết hành vi thì mới có thể tìm ra công cụ đúng để điều chỉnh - nếu không có những kỹ năng này thì sẽ không thể soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh một cách chuẩn mực.
Là dự án luật thu hút sự quan tâm đặc biệt của các ĐBQH và cũng là dự án luật gây tranh luận gay gắt trong giới chuyên gia lập pháp, nhưng cho đến thời điểm này, khi chỉ còn chưa đầy 1 tháng nữa QH sẽ xem xét thông qua thì những vấn đề sửa đổi của dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi)- theo điều tra xã hội học của Phòng Nghiên cứu lập pháp, VPQH vẫn còn không ít băn khoăn. Băn khoăn là điều dễ hiểu và cũng khó có thể không băn khoăn khi đây là luật sản xuất luật. Hội thảo chỉ đề cập đến một vấn đề của dự án luật nhưng nếu vấn đề này được xử lý ngon lành sẽ tác động tích cực đến toàn bộ quy trình lập pháp và chất lượng lập pháp. Điều quan trọng nhất, cái đích cần phải đạt tới vẫn phải là một hệ thống pháp luật vừa minh bạch, có hiệu lực pháp lý cao vừa thân thiện với người dân đồng thời giảm áp lực, giảm gánh nặng làm luật cho các cơ quan của QH và Chính phủ.
Phạm Thúy
