Thuật ngữ sáng kiến pháp luật – chưa được sử dụng
Theo Từ điển Tiếng Việt, sáng kiến được hiểu là ý kiến mới, có tác dụng làm cho công việc tiến hành tốt hơn. Pháp luật là một khái niệm phổ biến, tồn tại dưới nhiều hình thức như: Hiến pháp, luật, nghị quyết, quyết định. Như vậy, nếu theo ngữ nghĩa của cụm từ, sáng kiến pháp luật được hiểu là những ý kiến mới hay đề xuất mới về pháp luật.
Theo Từ điển luật học, sáng kiến pháp luật được hiểu là “những kiến nghị mới đối với việc ban hành luật mới, bổ sung, sửa đổi hoặc hủy bỏ luật hiện hành. Mọi công dân, cơ quan nhà nước, đảng, đoàn thể chính trị – xã hội, đoàn thể quần chúng đều có quyền nêu sáng kiến pháp luật của mình với cá nhân, tổ chức đại diện cho mình để đưa ra QH”.
Như vậy, với cách tiếp cận này, sáng kiến pháp luật được hiểu theo nghĩa rộng, nhằm để chỉ những kiến nghị mới của công dân, cơ quan, tổ chức về việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ các văn bản pháp luật.
Tuy nhiên, các nhà khoa học pháp lý trên thế giới và pháp luật các nước khi quy định về sáng kiến pháp luật đều thường sử dụng thuật ngữ sáng kiến pháp luật theo nghĩa hẹp, chỉ quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân theo luật định được trình dự án luật hay kiến nghị về luật ra trước cơ quan lập pháp. Việc hiểu sáng kiến pháp luật theo nghĩa hẹp được xuất phát từ chính tính chất của sáng kiến pháp luật và từ tính hiệu quả của việc thực hiện sáng kiến pháp luật.
Về tính chất, sáng kiến pháp luật luôn gắn liền với hoạt động lập pháp. Theo lý luận nhà nước và pháp luật, pháp luật luôn phản ánh và được ban hành là để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Sáng kiến pháp luật chính là sản phẩm của quá trình nhận biết, nắm bắt, tư duy và thể hiện nhận thức chủ quan của các chủ thể khi tham gia quan hệ xã hội, qua đó làm phát sinh các nhu cầu cần ban hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một nội dung hoặc một văn bản luật. Như vậy, sáng kiến pháp luật có trước; Đối tượng chủ yếu, trực tiếp và cuối cùng của pháp luật được sáng kiến tiếp nhận là các văn bản quy phạm pháp luật; Nội dung của sáng kiến là đưa ra các đề nghị về ban hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một nội dung hoặc một văn bản luật – thực hiện các công việc này chắc chắn không thể là thẩm quyền của nhánh quyền lực nào khác ngoài nhánh quyền lực lập pháp. Bởi thế, khi nói đến sáng kiến pháp luật, người ta thường gắn liền với hoạt động lập pháp và hai sản phẩm thể hiện kết quả cuối cùng của sáng kiến pháp luật sẽ là việc trình dự án luật – một sản phẩm tương đối hoàn chỉnh về mặt hình thức cấu trúc hoặc trình kiến nghị về luật – một sản phẩm sơ khai chỉ thể hiện ý tưởng.
Về tính hiệu quả, việc hạn chế chủ thể có thẩm quyền trình sáng kiến pháp luật là một yêu cầu tất yếu. Bởi lẽ, với cách hiểu theo nghĩa rộng, bất cứ chủ thể nào cũng có thể đưa ra sáng kiến pháp luật đến cơ quan lập pháp. Điều này nếu không được kiểm soát sẽ trở thành điều khó khăn cho cơ quan lập pháp, bởi số lượng công việc khổng lồ và không ai dám bảo đảm về “chất lượng” của các sáng kiến pháp luật. Một cơ chế kiểm soát cần phải được thiết lập là điều tất yếu. Nhưng ở các nước khác nhau lại có những cơ chế kiểm soát khác nhau. Thực tế cho thấy, cách thức phổ biến và hiệu quả nhất được đa số các nước trên thế giới áp dụng đó là giới hạn phạm vi chủ thể bằng cách trao quyền cho một số chủ thể nhất định và đặt ra các điều kiện cần phải đáp ứng đối với sáng kiến pháp luật.
Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam, thuật ngữ sáng kiến pháp luật chưa được sử dụng. Tuy nhiên, Hiến pháp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định về quyền trình dự án luật, trình kiến nghị về luật. Theo đó, Chủ tịch Nước, UBTVQH, HĐDT và các Ủy ban của QH, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật ra trước QH; ĐBQH có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước QH. Đồng thời, theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội thì cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật, kiến nghị luật ra trước QH đều có quyền trình dự án pháp lệnh, kiến nghị pháp lệnh ra trước UBTVQH.
Từ cách tiếp cận trên, quyền trình sáng kiến pháp luật của ĐBQH được hiểu là việc ĐBQH trình dự án luật, pháp lệnh; Kiến nghị luật, pháp lệnh ra trước QH, UBTVQH một trình tự, thủ tục luật định nhằm xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ một đạo luật hoặc một pháp lệnh.
Ý tưởng lập pháp của cá nhân ĐBQH chưa chính thống và trực tiếp
Ở nhiều nước trên thế giới, sáng kiến pháp luật của nghị sỹ – ĐBQH được pháp luật quy định rất sớm và được coi là một đặc quyền. Ở Việt Nam, trong Hiến pháp năm 1980, quyền trình dự án luật của ĐBQH được quy định. Tiếp đó, Hiến pháp 1992, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Quy chế hoạt động của UBTVQH, Quy chế hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của QH, Nội quy kỳ họp QH và một số văn bản pháp luật khác đã tiếp tục kế thừa và cụ thể hóa quy định này.
Theo quy định tại Điều 86 Hiến pháp 1980, ĐBQH có quyền trình dự án luật ra trước QH. Kế thừa và phát triển quy định này, Điều 87 Hiến pháp 1992 đã mở rộng thẩm quyền này một cách cụ thể hơn, theo hướng ĐBQH ngoài thẩm quyền trình dự án luật còn có quyền trình kiến nghị về luật ra trước QH.
Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tiếp tục khẳng định quy định của Hiến pháp, đồng thời quy định một cách rộng mở hơn về quyền trình dự án pháp lệnh và kiến nghị pháp lệnh của ĐBQH. Điều 48 Luật Tổ chức Quốc hội quy định: “ĐBQH có quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật trước QH, dự án pháp lệnh ra trước UBTVQH theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định”. Tiếp đó, tại Điều 71 Luật Tổ chức Quốc hội đã làm rõ hơn khái niệm “trình dự án luật” và “kiến nghị về luật”. Cụ thể: “Quyền trình dự án luật được thực hiện bằng việc trình dự án luật mới, dự án luật sửa đổi, bổ sung luật hiện hành. ĐBQH thực hiện quyền kiến nghị về luật thông qua việc kiến nghị ban hành luật mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật hiện hành”.
Tuy nhiên, để thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật, ĐBQH cũng như các chủ thể có thẩm quyền trình sáng kiến pháp luật khác phải gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến UBTVQH, đồng thời gửi tới Chính phủ (theo quy định tại Điều 22 và Điều 25 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được thể hiện bằng văn bản, trong đó phải chứa đựng các nội dung cơ bản: những quan điểm, nội dung chính của văn bản, cụ thể là những quan điểm, tư tưởng chỉ đạo của việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung văn bản và những nội dung chính của văn bản đó; Dự báo tác động KT – XH của việc ban hành văn bản như tác động đối với mục tiêu phát triển KT – XH, việc làm, tài chính, ngân sách nhà nước...; Dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành, bao gồm những chi phí để thực hiện các chính sách khi luật, pháp lệnh được ban hành, chi phí cho công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật, nâng cao ý thức pháp luật của nhân dân; Các điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản như năng lực, trình độ của người tham gia soạn thảo, cơ sở vật chất, kỹ thuật cần thiết, hỗ trợ cho việc soạn thảo.
Sau khi dự án luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh được QH quyết định đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh bằng việc thông qua một nghị quyết, việc thực hiện sáng quyền lập pháp kết thúc để chuyển sang giai đoạn soạn thảo. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định vấn đề này như sau: “... ĐBQH trình dự án luật, dự án pháp lệnh đã được quyết định trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm tổ chức việc soạn thảo, bảo đảm chất lượng và thời hạn trình dự án” (Điều 22) và “Văn phòng QH bảo đảm điều kiện cần thiết cho Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh do ĐBQH trình” (Điều 28).
Trải qua gần 30 năm, kể từ lần đầu tiên được Hiến pháp 1980 quy định, có thể khẳng định, cơ sở pháp lý về quyền trình sáng kiến pháp luật của ĐBQH đã ngày càng được mở rộng và từng bước cụ thể hóa. Nhưng một thực tế đáng buồn là cho đến nay chưa có ĐBQH nào thực hiện quyền hiến định này. Mặc dù, trên thực tế các khóa QH gần đây cho thấy, có không ít lần “ý tưởng lập pháp” đã được ĐBQH đưa ra, nhưng lại không chính thống và trực tiếp. Các ý tưởng về đề nghị ban hành mới, sửa đổi hoặc bổ sung một dự án luật, pháp lệnh chỉ được các ĐBQH thể hiện “ẩn” dưới hình thức là các phát biểu tại hội trường về một dự thảo luật hoặc là ý kiến đóng góp khi QH quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
>>Sáng kiến pháp luật và các hoạt động hỗ trợ ĐBQH trình sáng kiến pháp luật (Phần cuối)
