>>Sáng kiến pháp luật và các hoạt động hỗ trợ ĐBQH trình sáng kiến pháp luật (Phần một)
Đâu là nguyên nhân?
Luận giải về việc tại sao chưa một lần ĐBQH thực hiện quyền trình dự án luật, pháp lệnh ra trước QH, UBTVQH hay chí ít là trình kiến nghị về luật, pháp lệnh đã có nhiều nguyên nhân, cả khách quan và chủ quan đã được đưa ra luận bàn. Tuy nhiên, có thể nhận thấy một số nguyên nhân nổi bật sau đây:
Thứ nhất, do đặc thù của luật, pháp lệnh nước ta so với các nước. Ở các nước phát triển, với truyền thống và lịch sử pháp luật lâu đời, hệ thống pháp luật đã đầy đủ, điều chỉnh bao trùm các lĩnh vực của đời sống nên các đạo luật được Nghị viện ban hành chỉ tập trung vào một hoặc một số ít vấn đề mới phát sinh cần thay đổi. Do đó, quy mô một đạo luật thường chỉ là một hoặc một số điều. Do đó, Nghị sỹ thuận lợi hơn trong việc xây dựng dự thảo hoặc kiến nghị luật. Trong khi đó, ở Việt Nam một dự án luật, pháp lệnh được ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung đều có quy mô khá lớn, điều chỉnh nhiều vấn đề, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực. Để có được một dự án luật, pháp lệnh trình QH, UBTVQH thật sự là một thách thức ngoài tầm đối với ĐBQH.
Thứ hai là do trình độ, năng lực của ĐBQH và phương thức hoạt động. Ở các nước trên thế giới, Nghị viện làm việc thường xuyên; Nghị sỹ hoạt động chuyên trách và chuyên nghiệp, nên có nhiều thời gian, điều kiện tốt hơn để chuyên tâm hoạt động. QH của chúng ta họp 1 năm 2 lần, thời gian mỗi kỳ họp thường kéo dài trong khoảng 1 tháng. ĐBQH Việt Nam mặc dù trên 95% có trình độ đại học và trên đại học nhưng lại chỉ có khoảng gần 30% là hoạt động chuyên trách. Số còn lại chủ yếu là kiêm nhiệm. Điều này làm cho ĐBQH không có nhiều thời gian và thiếu đi tính chuyên nghiệp làm ảnh hưởng trực tiếp tới năng lực làm việc của ĐBQH.
Thứ ba, là do thiếu cơ sở pháp lý rõ ràng, cụ thể, tạo điều kiện thuận lợi cho đại biểu. Thực tế cho thấy, quy trình, thủ tục trong hoạt động của QH nói chung và trong hoạt động lập pháp nói riêng đã ngày càng chi tiết, cụ thể. Tuy nhiên cho đến nay, quy trình, thủ tục trong việc ĐBQH trình kiến nghị luật, pháp lệnh lại chưa được văn bản quy phạm pháp luật nào quy định. Điều này làm cho đại biểu lúng túng khi thực hiện, không biết kiến nghị với chủ thể nào, cách thức thực hiện ra sao. Mặt khác, với việc quy định một dự án luật, pháp lệnh để được triển khai bắt buộc phải được QH đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cũng là một trở ngại cho việc ĐBQH thực hiện quyền của mình; Thêm vào đó, quá trình xây dựng chương trình luật, pháp lệnh cũng chưa thu hút được sự quan tâm của các ĐBQH.
Tuy nhiên, một trong những nguyên nhân sâu xa và cơ bản nhất dẫn đến tồn tại này đó là chúng ta đang thiếu một cơ chế hỗ trợ đắc lực, thực chất và hiệu quả nhằm trợ giúp các ĐBQH thực thi thẩm quyền này. Chỉ bằng một quy định hết sức chung chung và ngắn gọn tại Điều 28 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là “VPQH bảo đảm điều kiện cần thiết cho Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh do ĐBQH trình” thì thật sự ĐBQH không thể thực hiện quyền năng hiến định này.
Trong khi đó, ở các nước khác trên thế giới, để trợ giúp nghị sỹ trong hoạt động nói chung và trong việc trình sáng kiến nói riêng, các cơ chế hỗ trợ đại biểu đã được thiết lập. Thông thường, trong Văn phòng nghị viện các nước có một bộ phận được gọi là Văn phòng cố vấn lập pháp gồm nhiều chuyên gia có trình độ chuyên môn về pháp luật và các chuyên ngành khoa học xã hội khác nhau, thực hiện chức năng giúp việc chung cho các nghị sỹ. Phần lớn các ý tưởng lập pháp của các nghị sỹ được bộ phận này giúp đỡ để thể hiện thành văn bản. Nghị sỹ trước hết phải cung cấp cho những chuyên gia của bộ phận này những thông tin cần thiết về ý tưởng của mình, nhất là về định hướng chính trị mà nghị sỹ theo đuổi, về nguồn gốc của vấn đề và kèm theo đó là các tài liệu cơ sở để tạo điều kiện thuận lợi cho công việc soạn thảo. Nhìn chung, việc chuẩn bị một dự án luật cho các nghị sỹ luôn luôn đòi hỏi sự tham gia của một nhóm các chuyên gia với sự giúp đỡ của các nhà nghiên cứu, các chuyên gia ở các lĩnh vực khoa học khác nhau mà nghị sỹ có thể nhờ cậy được.
Một số kiến nghị
Với nhận thức, quyền của ĐBQH trình dự án luật, pháp lệnh hoặc kiến nghị luật, pháp lệnh là quyền Hiến định, rất cơ bản và thể hiện đặc trưng của hoạt động đại biểu, thực hiện tốt quyền năng này của ĐBQH sẽ phát huy được trí tuệ của QH, phát huy được tính tích cực, chủ động, sáng tạo của ĐBQH. Và đó cũng là một bảo đảm tốt nhất thể hiện tính nhân dân, ý chí của nhân dân trong hệ thống pháp luật của nước ta. Để ĐBQH phát huy được quyền năng này, cần quy định cụ thể và khả thi hơn về quyền trình sáng kiến pháp luật của ĐBQH. Theo quy định hiện nay, ĐBQH là chủ thể duy nhất có đủ 2 quyền trình dự án luật, pháp lệnh và trình kiến nghị luật, pháp lệnh. Điều này thể hiện tính chất dân chủ và nhằm mở rộng quyền năng cho ĐBQH. Tuy nhiên, với điều kiện hiện nay, chắc chắn ĐBQH rất khó có thể trình một dự án luật, pháp lệnh ra trước QH, UBTVQH. Vậy nên, thay vì quy định mang tính hình thức, hãy quan tâm tới tính thực tế và hiệu quả của các quy định bằng việc chỉ trao cho ĐBQH quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh; Đồng thời, xây dựng một cơ chế khả thi để ĐBQH thực hiện tốt quyền năng đó. Về lâu dài, khi có đủ các điều kiện cần thiết sẽ trao cho ĐBQH thực hiện quyền trình dự án luật, pháp lệnh.
Cần thống nhất sử dụng thuật ngữ trong các văn bản quy phạm pháp luật (quyền trình dự án luật, pháp lệnh, quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh và quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh). Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì cơ quan, tổ chức, ĐBQH có quyền trình dự án luật có quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến UBTVQH để UBTVQH xem xét, quyết định việc đưa dự án vào dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình QH xem xét, thông qua. Vậy, quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nằm trong quyền sáng kiến pháp luật hay độc lập với quyền sáng kiến pháp luật? Về cơ bản, quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cũng giống với quyền trình dự án luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh của các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp. Các chủ thể có quyền trình dự án luật, pháp lệnh đều có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Vì vậy, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không độc lập với quyền sáng kiến pháp luật mà thuộc phạm vi của quyền sáng kiến pháp luật. Quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh là bước đầu tiên để thực hiện quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Điều này có nghĩa là khi các chủ thể đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thì sau khi dự án được đưa vào chương trình, họ chính là cơ quan soạn thảo, trình dự án luật, pháp lệnh ra trước QH, UBTVQH.
Một nội dung nữa cũng cần phải được quy định cụ thể, đó là việc trình dự thảo nghị quyết; Kiến nghị về nghị quyết (chứa đựng quy phạm pháp luật) của QH, UBTVQH. Bởi vì, nghị quyết của QH, UBTVQH cũng là các văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam. Vậy, quyền trình sáng kiến pháp luật bao gồm việc trình dự thảo nghị quyết, kiến nghị về nghị quyết hay không? Những chủ thể nào có thẩm quyền trình dự thảo, kiến nghị này? ĐBQH có quyền hay không? Nếu có thì quy trình, thủ tục thực hiện như thế nào?- Cũng là các vấn đề cần làm rõ.
Cần quy định về yêu cầu đối với kiến nghị về luật, pháp lệnh của ĐBQH; Về quy trình, thủ tục trong việc ĐBQH trình kiến nghị về luật. Điều 22 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới đưa ra được các nội dung cần có khi ĐBQH trình kiến nghị về luật, pháp lệnh như: sự cần thiết ban hành văn bản; Đối tượng áp dụng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; Những quan điểm, nội dung chính của văn bản; Dự báo tác động KT – XH; Dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành và điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản mà chưa quy định những yêu cầu về nội dung, hình thức đối với kiến nghị về luật, pháp lệnh của ĐBQH cũng như quy trình, thủ tục trong việc thực hiện.
Quy định cụ thể về cơ chế và điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện quyền sáng kiến pháp luật của ĐBQH. Cần nghiên cứu để xây dựng một cơ chế đồng bộ, khả thi từ việc tiếp nhận sáng kiến đến thực hiện sáng kiến pháp luật của ĐBQH. Thực tế hiện nay cho thấy, ĐBQH đang lúng túng và “sợ” không đủ khả năng để thực hiện sáng quyền nên “không dám” đưa ra các kiến nghị về luật, pháp lệnh. Chẳng hạn, trường hợp đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của ĐBQH được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì cơ chế tiếp theo của việc trình, soạn thảo sẽ như thế nào? Ai là người giúp ĐBQH trong việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh để ĐBQH có thể trình dự án luật, pháp lệnh theo đúng tiến độ và có chất lượng cao? Kinh phí cho việc xây dựng ở đâu? ĐBQH có được sử dụng các chuyên gia giỏi, có năng lực trong lĩnh vực lập pháp giúp ĐBQH biến sáng kiến pháp luật, ý tưởng về luật, pháp lệnh thành một dự án luật, pháp lệnh để trình ra QH, UBTVQH hay không? Hoặc khi sáng kiến pháp luật của ĐBQH không được UBTVQH đưa vào dự án chương trình thì có được tiếp tục trình ra QH để QH xem xét, quyết định không?...
Cuối cùng, cần khuyến khích và giúp các ĐBQH nhận thức đúng đắn và tích cực trong việc thực hiện quyền trình dự án luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh. Trên thực tế đã có nhiều ĐBQH đề nghị cần phải ban hành, sửa đổi, bổ sung luật này, pháp lệnh kia, nhưng lại không trực diện thực hiện quyền được trao mà lại chỉ là các bài phát biểu, bài báo, trả lời phỏng vấn... Tồn tại này chắc chắn không phải do ĐBQH không hiểu luật mà do nguyên nhân chính là ĐBQH sợ đề cập một cách chính thức sẽ không đủ khả năng để thực hiện. Với tư cách là đại diện của cử tri cả nước, gánh vác trọng trách được dân giao là bảo vệ quyền, lợi ích, phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân, hy vọng trong thời gian tới cùng với việc hoàn thiện các cơ chế hỗ trợ đắc lực, ĐBQH sẽ chủ động, mạnh dạn và bản lĩnh trong việc thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật của mình.
